É melhor fortalecer o BPC (políticas de renda vinculadas ao salário mínimo) ou expandir o Bolsa Família (ex: criar o Renda Brasil)?

FGV Social analisa o abandono do Renda Brasil vis-à-vis políticas vinculadas ao Salário Mínimo. Segundo nossas estimativas, seria melhor injetar recursos via Programa Bolsa Família (PBF) se o objetivo é combater a pobreza de maneira fiscalmente sustentável. Através do Bolsa Família, cada real gasto tem um impacto 673% maior sobre a pobreza do que através de um aumento no BPC (Benefício de Prestação Continuada), a melhor focalizada dentre as políticas de renda federais vinculadas ao salário mínimo (ex: aposentadorias públicas, abono salarial, salário família, etc). Como consequência, o PBF é a solução fiscalmente mais eficiente de combate a pobreza, fato que não pode ser desprezado no Brasil pós-pandemia, quando não mais existir o Auxílio Emergencial. É preciso romper com a ideia comum no imaginário popular de que o salário mínimo é a grande política de combate à pobreza. Até porque transferências de renda vinculadas ao salário mínimo, o numerário da política social brasileira, são menos eficazes e eficientes que o PBF. Entre os caminhos possíveis para o financiamento dessa expansão do PBF estariam as reformas administrativa e tributária.

Bolsa Família custa menos, chega no mais pobre e movimenta mais a economia 

O primeiro ponto a ser feito está ligado à focalização: mesmo o BPC, o mais pró-pobre dentre todas as transferências federais que são vinculadas ao salário mínimo, possui menos de um oitavo da capacidade de chegar aos mais pobres que o PBF.  Em termos quantitativos, o BPC é um pouco mais eficiente que uma alocação aleatória. Geramos um indicador que mostra o quanto da renda de cada um destes programas atinge quem mais precisa. Quando chega ao mais pobre, este indicador atinge o valor -1, já quando chega ao mais rico atinge valor 1.  Em 2019, o indicador de concentração do Bolsa Família era -0,6485, enquanto o do BPC era -0,0753, o de outros programas sociais 0,0938, o da previdência social 0,5498 e o de todas as rendas combinadas 0,5428.

Mas o que explica essas diferenças?

1. O público que o BPC atinge é o de idosos, seja pelo critério de idade, seja indiretamente pelo critério de deficiência. A taxa de pobreza dos idosos é hoje quase um décimo da de crianças, estas o público alvo maior do Bolsa Família. Atualmente, aproximadamente 40% dos beneficiários do PBF são crianças de 15 anos ou menos.  A taxa de pobreza para crianças de 0 a 4 anos é de 20,1%, contra 2,37% das pessoas com mais de 60 anos. Portanto, o BPC tem apenas 12% dos seus beneficiários no primeiro quintil da distribuição de renda, enquanto o Bolsa Família tem 57% dos seus beneficiários no grupo dos 20% mais pobres brasileiros.

2. O benefício individual do BPC (R$ 1045) é cinco vezes maior que o do PBF (R$ 191) e pode ser acumulado em mais de um morador sem que a renda proveniente do benefício seja computada no cálculo de elegibilidade ao programa. 

3. A estória de que o idoso é arrimo de família (isto é, ajuda outros membros da família) é verdadeira, mas não é tão significativa para diminuir desigualdades, pois os idosos moram em domicílios menores. Além disso, o efeito altruísmo é modesto: para cada aumento do BPC, a saúde dos beneficiários diretos aumenta quatro vezes mais que a de outros membros do domicílio. 

4. O BPC e o papel do salário mínimo na política social são constitucionalizados, o que gera rigidez no gasto social brasileiro. Assim, qualquer aumento concedido ao programa terá de ser mantido, e visto que a população brasileira segue envelhecendo, isto magnificará a despesa fiscal ao longo do tempo. O menor benefício dos programas da previdência social, incluindo o BPC, é um salário mínimo. Mais que provocar um engessamento dos gastos sociais, aumentos do salário mínimo afetam não só a elegibilidade do programa, como também o valor do benefício, fazendo com que a despesa suba mais que proporcionalmente ao mínimo, isto é, de maneira exponencial, e não inercial.[1] Em suma, o PBF custa menos, chega mais no pobre, muda a vida dele através de condicionalidades educacionais e de saúde, além de movimentar mais a economia.

5. Dado o seu viés pró-pobre, o PBF tem um efeito multiplicador 50% maior que o BPC e 236% maior que a aposentadoria pública.

6. Por outro lado pode se argumentar que o custo de vida do idoso e do deficiente é maior por conta das despesas de saúde e com cuidadores, e por isso o benefício do BPC deve ser maior. Mas é preciso lembrar que todo gasto social é uma escolha que envolve não investir em outros programas que podem ser mais eficientes, ainda mais em tempos de fragilidade fiscal.

A comparação do Benefício de Prestação Continuada (BPC) com o programa Bolsa Família(PBF) é relevante dentro da perspectiva do custo de oportunidade social, onde comparamos os melhores  programas vinculados e não vinculados ao salário mínimo. A comparação entre esses programas se torna ainda mais relevante quando levamos em consideração que ambos são programas de transferência de renda focados em reduzir a pobreza e que o país viverá um momento de aperto fiscal posterior ao momento de expansão de gastos públicos para combater os efeitos da pandemia de Covid-19 no país.

A tabela a seguir mostra que o Bolsa Família é de fato a solução fiscalmente mais eficiente, uma vez que impacta mais a pobreza por cada real adicional gasto no programa. Primeiramente, vimos que o custo do BPC hoje é de R$10,39 por brasileiro em relação ao cenário sem BPC. Já o custo do PBF é R$6,92 por brasileiro em relação ao cenário sem esse programa. Olhando a Linha CPS, vemos que para cada real gasto adicionalmente no BF, a taxa de pobreza cai quase 8 vezes mais rápido do que se aumentássemos a cobertura do BPC para idosos recebendo até meio salário mínimo per capita, como pretende o Congresso brasileiro

É importante ressaltar que vivemos um momento de incerteza em relação ao que será do BPC em 2021, visto que há um litígio entre o Congresso e o Governo Federal acerca do critério de elegibilidade para o programa. Recentemente o presidente Bolsonaro vetou diversas tentativas do Congresso de aumentar o teto de renda para acesso ao BPC, que passaria de ¼ até ½ a partir de 1 de Janeiro de 2021. Essa disputa foi parar no STF.[2] Nosso intuito aqui é apenas mostrar que o foco de expansão de gastos sociais deveria cair sobre o Bolsa Família e não sobre políticas vinculadas as salário mínimo.

Caso ainda dobrássemos o BPC, além de aumentar sua elegibilidade, o ganho em pobreza por real seria praticamente 15 vezes maior para o BF. No caso do hiato e do hiato quadrático de pobreza, os números são ainda mais favoráveis ao Bolsa Família, uma vez que, como vimos acima, sua capacidade de chegar aos mais pobres é significativamente maior do que a do BPC. Portanto, nossas estimativas mostram que, apesar do abandono do Renda Brasil, o governo deveria concentrar sua atenção sobre o Bolsa Família, expandindo sua cobertura e o nível do benefício, visto que a parcela mais pobre da população estará ainda mais vulnerável após fim do auxílio emergencial, expostos a um cenário de baixas oportunidades no mercado de trabalho e de grande incerteza sobre o futuro da economia brasileira. Em suma, o PBF custa menos, chega mais no pobre, muda a vida dele através de condicionalidades educacionais e de saúde, além de movimentar mais a economia, o que não significa que para expandir o PBF é preciso cortar do BPC. Há diferentes fontes de custeio possíveis para um alargamento na cobertura e um aumento no valor do benefício oferecido pelo Bolsa Família. Elegemos a reforma administrativa, como ajuste nos salários do funcionalismo público, e a reforma tributária, através de uma taxação maior e mais progressiva no Imposto de Renda de Pessoa Física, como duas promissoras fontes de custeio para maiores gastos sociais. 

[1] O salário mínimo no Brasil é 40% dos rendimentos médios e 70% dos rendimentos medianos, valores significativamente acima de padrões internacionais. OCDE sugere 45% do salário mediano como um nível adequado para o salário mínimo (hoje está em 48% para os países do bloco).
[2] Mais informações detalhadas sobre a disputa em torno do aumento do BPC podem ser obtidas no anexo do Sumário Executivo.

>> Veja o Sumário Executivo da pesquisa "Comparando transferências de renda vinculadas ao salário mínimo (BPC) vs Bolsa Família (Renda Brasil)" em http://www.fgv.br/cps/BPC&BF